《中山市“三旧”改造实施办法(试行)》的 起草说明
2018年08月06 | 分类:实施办法

一、出台背景情况

2010年以来,我市先后出台《关于“三旧”改造工作的若干意见》(中府〔2010〕1号)、《中山市“三旧”改造实施办法》(中府办〔2010〕49号)、《关于进一步推进我市“三旧”改造工作的意见》(中府〔2011〕162号)、《中山市“三旧”改造实施细则(修订)》(中府办〔2017〕43号)(简称《2017年细则》)等系列政策,积极探索经验,累计推进完成“三旧”改造用地近万亩,取得明显的阶段性成效。

但随着这项工作的深入推进,逐渐出现了一些新情况、新问题,特别是出台《2017年细则》后,政策激励作用还是不够明显。根据市委市政府关于边实施边探索、边评估边完善的要求,根据省《深入推进“三旧”改造工作实施意见》(粤国土资规字〔2018〕3号)等新政策,借鉴深圳、珠海等做法,并广泛听取社会各方、企业和镇区意见,对2017年《中山市“三旧”改造实施细则(修订)》进行了研究修改,拟订了《中山市“三旧”改造实施办法(试行)》(简称《实施办法》)。

二、拟制依据

本《实施办法》主要的法律政策依据有:

(一)国家法律政策包括《中华人民共和国土地管理法》、《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发[2016]147号)、《节约集约利用土地规定》(国土资源部令第61号)、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号)等。

(二)省政策文件包括《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号)、《广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作的实施意见(试行)的通知》(粤府办〔2009〕122号)、《广东省省国土资源厅关于“三旧”改造实施工作有关事项的通知》(粤国土资试点发[2011]199号)、《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》(粤府〔2016〕96号)、《广东省省国土资源厅出台关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》(粤国土资规字[2018]3号)等。

(三)市政策文件包括《关于“三旧”改造工作的若干意见》(中府〔2010〕1号)、《关于进一步推进我市“三旧”改造工作的意见》(中府〔2011〕162号)、《关于“三旧”改造拆旧建新项目原拆除建筑面积认定的请示》(中府办处〔2011〕276号)、《市“三旧”改造工作领导小组成员单位联席会议纪要》(市政府工作会议纪要〔2012〕61号)、《市“三旧”改造工作领导小组成员单位联席会议纪要(二)》(市政府工作会议纪要〔2012〕86号)、《市“三旧”改造工作领导小组会议纪要》(市长办公会议纪要〔2013〕77号)、《关于“三旧”改造工作有关事项的通知》(中府办函〔2014〕222号)、《关于盘活闲置厂房促进锌铁棚有序改造的实施意见》(中府办〔2016〕21号)、《中山市“三旧”改造实施细则(修订)》(中府办〔2017〕43号)等。

(四)参考借鉴了《深圳市城市更新办法》(深圳市人民政府令第290号)、《深圳市城市更新办法实施办法》(深府〔2012〕1号)、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》(深府办〔2014〕8号)、《珠海经济特区城市更新管理办法》、《东莞市“三旧”改造实施办法(试行)》、《〈东莞市“三旧”改造实施办法〉操作指南》(东三旧办〔2009〕1号)、《广州市城市更新办法》(广州市人民政府令第134号)、《广州市人民政府办公厅关于印发城市更新办法配套文件的通知》(穗府办〔2015〕56号)、《佛山市南海区关于进一步推进城市更新(“三旧”改造)工作的实施意见》等。

三、政策导向

本次修订对政策导向作了重大调整:一是政府角色由政府为主导,调整为政府引导,以激发市场动力为主;二是拓宽社会投资取得开发权渠道,调动被改造产权人参与改造的积极性;三是结合我市土地情况,分类细化政策措施,区分旧村庄改造、旧城镇改造、“工改住”、“工改工”等项目进行分类处理,提高政策的可操作性;四是简政放权,以镇区为主,提高审批效率。

四、主要内容

本《实施办法》主要由八部分构成。

第一部分为总则,阐述了政策目的、依据,“三旧”用地概念及改造类型划分,改造原则、“三旧”用地标图入库要求、改造项目要求和“三旧”供地方式等。

第二部分为规划与计划,明确“三旧”改造专项规划、改造单元规划、项目预备库和年度实施计划、改造方案的编制内容和要求、审批及效力等。

第三部分为改造项目的实施,包括全面改造和微改造两种类型,阐述了相关概念释义、基本流程要求、公益性用地移交要求、改造用途规定、协议出让的地价计收、工业改造项目奖励、交由政府公开招拍挂后土地收益补偿及其他政策措施等。

第四部分为完善历史用地手续,阐述了历史用地概念释义,明确了完善用地手续的条件、办理要求、供地政策(含村企合作的供地方式),以及“三旧”改造涉及边角地、夹心地、插花地的处理。

第五部分为鼓励措施,主要指除第三部分、第四部分特定类型政策措施外的其他共性鼓励措施,涉及行政服务、用地指标和规模、规划鼓励政策、财政收入分成等方面。

第六部分为监督检查,明确了“三旧”改造项目信息公开要求及具体规定、项目监管要求、用地供后监管、工作检查监督及成效考核要求等。

第七部分为职责分工,明确了市“三旧”改造工作领导小组及其办公室、属地镇(区)政府及市相关部门的职责分工,强调市层面主要负责政策制定、整体统筹及服务管理,镇(区)层面主要负责项目的具体组织、审查、核实以及实施过程的统筹监管。

第八部分为附则,主要是政策解释及施行日期说明。

此外,本《实施办法》附带了“三旧”改造工作流程图、改造项目可开发建设面积计算规定和相关名称解释共3个附件。

五、重点政策措施

这版政策成果,新的重点政策措施主要有:

(一)扩大协议出让方式供地,确保市场主体的土地开发权

1.旧村庄、旧城镇改造中,通过签订搬迁补偿协议或合作协议转移房地产权益的项目;

2.旧厂房改造中,集体经济组织自愿申请将其集体建设用地转为国有建设用地后,自行改造或与市场主体合作改造为工业或商业用途的项目;

3.未完善用地手续的历史用地,经完善土地征收手续后改造为工业或商业用途的项目;

4.难以单独出具规划条件的边角地、夹心地、插花地。

这项措施可以极大提高市场主体参与“三旧”改造的积极性。

(二)适当放宽协议出让后建设商品住房

1.旧城镇、旧村庄改造项目中,改造前住宅用途的土地面积占比超过60%的,可以按住宅用途为主进行项目开发建设;

2.旧城镇、旧村庄改造项目中,改造前住宅用途的土地面积占比达不到60%的,当项目建设总规模达到5万平方米及以上时,扣除回迁安置的住宅面积后,可按剩余计容建筑面积的25%配置住宅面积;

3.原产权人对其自有的国有工业用地改造为商业用途的项目,面积达到100亩及以上时,可按计容建筑面积配置25%的住宅面积;

4.集体经济组织自愿申请将其工业用途的集体建设用地,转为国有建设用地后,自行改造或与市场主体合作改造为商业用途的项目,面积达到100亩及以上时,可按计容建筑面积配置25%的住宅面积。

这项措施可以提高市场主体、原产权人和集体经济组织参与“三旧”改造的积极性。

(三)加大工业改造项目的奖励支持力度

1.对用地达到10亩及以上、建筑容积率达到1.5及以上的,在项目竣工验收后,对项目总建筑面积按200元/平方米标准,由市财政通过镇区对实施主体进行奖励。【这项较2017年政策,将享受奖励的面积数从15亩降为10亩,将原政策超过1.5的部分面积才奖励,改为达到1.5的全部面积都奖励】;

2.对原厂房年代较新、结构完好,扩产需要、符合规划、结构安全的,加建新建筑,只要整宗地达到1.5的,对加建部分奖200元/平方米;

3.改造后用于兴办先进制造业、科技创新产业的,经市经信部门出具认定意见,奖励标准再提高20%,单个项目最高奖励1000万元;

4.项目竣工验收后,允许土地使用权人按工业用地法定最高使用年限(50年)变更出让终止日期,按市场价补缴相应的土地出让金;

5.允许土地使用权人将高标准厂房按幢、层等固定界限为基本单元分割登记和转让;

6.镇区与集体经济组织共同改造或集体经济组织自行改造建成的工业项目,所引进的企业,从签订相关物业租约或购买合同第二年起,按其贡献由市财政通过预算作专项奖补或转移支付给镇区,由镇区对实施主体进行奖补,连续奖补三年;

7.明确有关优惠政策,不仅“工改工”项目适用,旧村庄、旧城镇改造中,改造为工业用途的也同样适用。

这项措施可以提高土地原产权人、集体经济组织以及村集体工业厂房的承租人参与“三旧”改造的积极性。

(四)分类制定“三旧”改造协议出让地价计收和土地收益补偿政策

1.通过协议出让由权利人自行改造的地价计收:

(1)通过签订搬迁补偿协议实施的旧城镇改造项目,在协议出让时,以土地市场评估价,核减建筑物拆除前的项目范围内原土地房屋价值后计收

(2)旧村庄改造或者旧厂房改造项目中,涉及集体经济组织自愿申请将其集体建设用地转为国有建设用地,通过协议出让方式供地的,按市场评估价的40%计收。【依据粤府(2009)78号文“市、县人民政府通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的,其土地出让纯收益可按不高于60%的比例,依照有关规定专项用于原农村集体经济组织的发展”规定】。

2.产权人将土地交由政府主导改造,通过招拍挂公开出让后对原产权人的补偿:

(1)对土地产权人自行搬(拆)迁整理土地后交由政府组织公开出让,原为工业用地(含仓储、公共服务设施用地)的,按出让时容积率2.5及以下部分的出让成交价款的50%,补偿原土地产权人;原为商业、住宅等经营性用地的,按出让成交价款的55%,补偿原土地产权人。

(2)为支持工业发展和保障集体经济组织利益,对集体经济组织将其集体建设用地通过自愿申请转为国有建设用地,自行搬(拆)迁整理土地后,交由政府组织公开出让用于引入工业项目的,按出让价款的60%补偿该集体经济组织。

这项措施可以提高市场主体、土地原产权人以及集体经济组织参与“三旧”改造的积极性。

(五)扩大旧厂房微改造后可使用的范围

对已取得不动产权证的旧厂房,在符合建筑规范、满足建筑物结构安全和消防、环保等前提下,微改造后按原用途(工业用途)使用5年,期满后可按新用途办理用地手续的政策,从省政策规定可用于“先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台”的基础上,结合我市实际,扩宽到可用于教育、医疗、体育等公共服务设施、公益事业项目。

这项措施可以提高原产权人参与“三旧”改造的积极性,也有利于我市各镇区更好完善公共服务设施和城市功能。

(六)提出纳入土地利用总体规划复垦区的“三旧”项目解决途径

1.使用省周转规模。经报省同意,使用省建设用地周转规模调入“三旧”改造项目所在的复垦区,同时指定同等面积的复垦地块,先行将该项目用地完善相关手续并实施改造,在规定期限内完成指定复垦地块的复垦后向省返还周转规模,或经省同意购买其他城市的增减挂钩拆旧复垦节余规模指标予以归还;

2.先承诺后审批。对已取得不动产权证的工业用地,在不改变土地用途且符合城市总体规划、控制性详细规划的前提下,可以采用“先承诺后审批”方式,由属地镇区承诺通过镇内调剂方式落实并制定调入调出建设用地规模方案,经市国土部门审查,报市“三旧”办和规划部门备案后,可享受“三旧”改造优惠政策和办理改造方案以及用地、规划等有关审批手续。

这项措施针对我市土规规模不足的问题,对纳入复垦区不宜复垦而急需改造的项目提出了过渡性解决措施,有助于提高各镇区、原产权人以及其他市场主体开展“三旧”改造的积极性。

(七)推进“三旧”改造事权下放

针对“三旧”改造专属工作,对改造项目的审批,除改造单元规划(涉及调整控规的情形)和项目改造方案保留由市相关职能部门审查、市政府审批外,其他事项全部交由镇区审批(其中项目预备库、年度实施计划由镇区批准后报市“三旧”办备案)。

这项措施有利于压缩审批环节和审批时间,提高镇区和市场主体的积极性。

(八)本版政策还有其他新的政策措施,如:

1.引入“搬迁补偿协议”做法,明确房地产权益转移的方式方法和后期协议供地的具体要求、标准,促进不同用途、取得方式、所有权属性等土地进行整合改造。

2.放宽纳入“三旧”改造标图建库要求,时间上调整至2009年12月31日前。

3.统一放宽享受相关优惠政策的面积要求。如,完成历史用地手续(除“三地”外),由原来的15亩降低为10亩;改造为工业的奖励标准(门槛),原来的15亩要求降低为10亩; “工改商”自行改造的,原来的15亩要求降低为10亩。

4.由市规划部门明确了“三旧”改造项目可开发建设面积计算规定。

六、征求意见情况说明

本《实施办法》已经两次发函征求市规划、财政、发改、法制、住建、经信、环保、文广新、农业、城管执法、人社、公安、林业、地税、国税等部门和25个镇区意见;经三次组织企业和镇区召开座谈会协商修改,已吸收采纳了相关合理化意见;市政府组织相关部门进行了多次专题研究论证。具体意见采纳情况详见《意见采纳情况表(部门)》及《意见采纳情况表(镇区)》。

七、市法制机构审核意见

5月28日,市法制局依据有关法律法规和省政策,提出“暂未发现文件存在合法性方面的问题”的审查意见。

八、社会公众意见及采纳情况说明

4月18日,在市国土资源局门户网站发布《关于向社会公众征求<中山市“三旧”改造实施办法(试行)>及其配套政策意见的公告》。公告期内,接到6家企业电话咨询、10家企业上门咨询和1家企业提出书面意见,提出旧厂房改造中增加“工转租赁”的类型,经研究对其意见暂不予采纳。